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毛涛:《巴黎气候变化协定》背景下中国碳税立法构思
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毛涛:《巴黎气候变化协定》背景下中国碳税立法构思
发布人:新华网  发布时间:2017-8-3

  摘要:在《巴黎气候变化协定》框架下,中国提出了较高的减排承诺。为实现该目标,在现有减排体系外,还需要积极创新气候变化应对措施。碳税已经被国际实践证明是一种行之有效的减排措施,可以被我国立法采纳。在征收碳税前,对其立法问题进行系统研究,可以为立法实践提供有益参考。关于我国碳税立法,重点应解决好立法的宏观构思、微观设计和征管流程三方面问题。就宏观构思而言,建议采用《碳税暂行条例》这一名称,以可持续发展作为立法理念,把切实减排温室气体作为立法目的,采取渐进式的立法思路,以税收法定、税收公平、税收效率、生态优先、风险预防和全程监管作为指导原则;就微观具体制度设计而言,建议确立恰当的计税依据、征收阶段、税目、纳税义务人、税率、税收归属、税收减免等碳税实体性要素;就征管流程而言,建议采用税收和保证金相结合的模式,确保碳税足额征收。

  关键词:碳税立法;计税依据;税务登记;征管流程

  从20世纪90年代起,我国对气候变化问题的重视程度逐渐提高,颁布实施了《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力法》、《煤炭法》、《应对气候变化国家方案》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《低碳产品认证管理暂行办法》、《碳排放权交易管理暂行办法》和《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》等一大批法律政策,提高了我国应对和适应气候变化的能力。

  2015年,巴黎气候大会提出将全球气温升高控制在2摄氏度以内的目标,并向着升温1.5摄氏度以内的方向努力。在此问题上,我国依旧体现出大国担当,承诺到2030年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消费总量的比重2020年达到15%左右,2030年达到20%左右。现阶段,我国作为世界第一温室气体排放大国,要实现既定减排目标,还需要付出巨大努力。在现有减排体系外,我国正在进行必要的制度创新。“十二五”期间,国家率先在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省市开展碳排放交易试点工作,并计划于2017年全面启动该项工作。国家工商总局数据显示,截止2015年底,我国内外资企业数量为2185.82万户。但值得注意的是,纳入碳排放交易机制的主体仅为1万家左右重点用能单位,尚未涵盖广大的中小企业及消费化石能源的个人。面对数量庞大、行业多样、分布广泛的中小企业以及众多的个人消费者,碳排放交易机制将很难起到调节作用。而这些中小企业却有着巨大的节能减排空间。国际经验表明,碳税具有普适性,覆盖面宽,在对企业特别是中小企业规制方面发挥着重要作用,而且与碳排放交易体系的适用并不冲突。目前,已经实施碳排放交易的国家,比如美国、加拿大等也在运用碳税对交易体系外的企业进行规制,而且取得了显著成效。

  在我国,关于是否需要开征碳税,学术界及实践领域尚存争议。刚出台的《环境保护税法》并未对碳税问题进行规制,似乎意味着碳税立法的停滞。但一些迹象也表明,国家有重启碳税立法的可能[]。在开征碳税之前,对其立法问题进行系统研究,可以为实践提供有益参考。

  一、我国碳税立法的宏观构思

  在进行碳税立法时,对立法的名称、理念、目的、原则、进程等问题进行集中探讨,有助于明确立法方向。

  (一)立法名称

  立法名称往往与立法权主体密切相关。在我国,税收立法权主体通常有下述几类:一是全国人大及其常委会。依据《立法法》规定,涉及到财政、税收、海关、金融和外贸等基本经济制度事项,应由全国人大及其常委会制定。[]由人大及其常委会所制定的税收立法,其名称多以“法”结尾,如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》等。二是国务院。依据《立法法》规定,尚未就一些事项征税时,全国人大及其常委会可以授权国务院制定相关税收立法。[]全国人大或其常委会曾在1984年和1985年两次颁布文件赋予国务院税收立法权。由国务院所制定的税收立法,其名称多以“条例”或“暂行条例”结尾,如《进出口关税条例》、《船舶吨税暂行条例》、《资源税暂行条例》和《消费税暂行条例》等。三是国务院职能机构。在税收领域,财政部和国家税务总局可以就税收事项出台部门规章。这两个机构出台的税收立法,其名称多以“实施细则”结尾,如《资源税暂行条例实施细则》、《营业税暂行条例实施细则》和《增值税暂行条例实施细则》。四是地方政府。依据《立法法》第63、65、66条等授权,下述机构具有税收立法权:省、直辖市、自治区的人大及其常委会;省、直辖市、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市,以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会;省、直辖市、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市,以及经国务院批准的较大的市的人民政府。

  简言之,关于税收问题,我国采取的是中央统一立法模式。在该模式下,地方立法权受到严格限制。地方人大及其常委会、人民政府仅有权制定适用于本辖区的地方性税收法规,如北京市政府所制定的《北京市实施<中华人民共和国车船税暂行条例>办法》、《北京市实施<中华人民共和国城市维护建设税暂行条例>的细则》和《北京市实施<中华人民共和国耕地占用税暂行条例>办法》。

  在进行碳税立法时,由全国人大及其常委会授权国务院制定较为妥善,可采用《碳税暂行条例》的名称。原因如下:一是符合立法惯例。按照立法习惯,国家在引入新税收时,多授权国务院制定,以“暂行条例”实施,并根据实施情况加以修订,对一些成熟的税收再提请全国人大及其常委会审议通过,最终以“法”实施。如,已经实施的《车船税法》则由《车船税暂行条例》演变而来。二是缩短立法时间。碳税立法名称若以“法”结尾,则需要经过全国人大或常委会审议后,才能得以通过,程序繁杂,而且时日漫长。与之相比,以“暂行条例”命名,则避免了繁杂的立法程序,缩短了立法时间。三是便于修订完善。“暂行条例”属于行政法层级,其效力没有法律高,修订较为方便,可以根据实践需求,及时加以修订。如,为了满足实践需求,1983年颁布的《资源税暂行条例》(草案)先后经过1993年和2011年两次修订。四是立足实际。目前新颁布的《环境保护税法》主要调控到水污染物、大气污染物、固体废物和噪音的排放行为,短期内很难再增加对二氧化碳排放行为的管制。

  (二)立法理念

  立法理念是法律的灵魂,“只有科学地确立立法理念,才能正确地界定立法的本质,并有效地指导立法活动。”

  在经济发展过程中,环境问题随之出现,其产生与两大关系密切相关:人与人之间的关系以及人与自然之间的关系。尽管人与人之间的关系对生态环境的影响是间接的,但是其影响更大。也就是说,只有处理好人与人之间的关系,才能调和人与自然的关系,缓解并最终解决环境问题。然而,处理人与人之间的关系并非易事,既要注重物质层面利益的重再分配,也要注重精神层面理念的选择问题。其中,后者起着决定性作用。可以说,解决环境问题的关键在于革新观念。

  可持续发展理念把人与人之间的关系,以及人与自然之间的关系放在同等重要的地位上考虑,并融入了代内公平和代际公平这一突破时间和空间维度的价值观,主张人类在满足自身发展最大化的同时,也要关注自然界;在强调人与人之间关系协调的同时,也强调要维持人与自然关系的协调。该理念以“维持全面的生活质量,维持对自然的永续利用,避免持续的环境损害”作为基本特征。

  法律作为社会关系的调节器,应与时俱进。因此,指导法律制度构建的理念也应随着时代的发展而加以革新。环境保护法主要调节在生态环境利用及污染物排放等活动中所形成的人与人之间的关系,其目的是通过调整人与人之间的关系,进而实现人与自然的和谐。但是值得注意的是,即使同属于一类法律,若理念差异较大,相关立法的实施效果会相差甚远。如,一些环保立法的定位偏失,其理念偏重于经济发展,即使表现形式多么华丽,也仅仅是维护经济发展的工具,而非环境保护的手段。当然,环境保护类法律的立法理念还要避免走向另一个极端,不能只顾环保而忽视发展,这样也有违环境保护的初衷。

  现阶段,我国确立的绿色发展理念体现了可持续发展观的相关要求,以生态文明建设为落脚点,强调“发展仍是我国当前及今后一段时间的首要任务,生态文明建设并未否定发展,而是倡导转变发展模式,在环境容量允许的范围内排污,将不可再生资源及能源的消耗降至最低,并在发展中逐步解决环境问题,实现人与自然的和谐发展及生态环境可持续利用。”

  为了有效地解决经济发展过程中所产生的生态环境问题,需要把可持续发展理念应用于环境污染防治法和自然资源法的创新中[],用人与自然和谐的生态伦理观,指导人们改变生产方式和消费模式,按照绿色发展的要求开展相关活动,以生态化的法律手段确保社会发展方式的顺利转型。作为环境资源法体系组成部分的碳税立法,也应以可持续发展作为基本的立法理念,指导具体法律制度设计,全面体现碳税保护环境的公益特性。

  (三)立法目的

  立法目的是立法理念的具体化。同时,它也为立法原则设置及制度构建指明了方向。通常而言,税收是国家利用政治权力强行参与社会剩余产品分配来筹集公共收入的活动。[]正如马克思指出的那样,“国家存在的经济体现就是捐税。”[]。国家在向民众征税的同时,也会把来税收收入用于增加社会福利,使民众从中受益,正如霍尔姆斯所说,“税收是我们为文明社会付出的代价” 。

  20世纪以来,税收推动社会文明进步的作用越来越大,其调整范围逐渐扩大到生态文明建设领域。20世纪六七十年代,在严重的生态危机面前,传统环境管理方式存在的问题显现,一些国家便尝试运用税收引导人们去改变生产方式和消费模式。这些国家征税的目的不仅仅是为了增加财政收入,而是通过税收引导,切实解决棘手的环境问题。

  人类对气候系统的利用是否符合可持续发展的要求,是判断生态文明与否的重要标志。当化石燃料成为推动工业进步的“催化剂”那刻起,人类无序、无度排放温室气体的现象愈演愈烈,逐渐出现特定时间内排放的温室气体量远远超过大气环境容量,气候生态系统平衡被打破。随着气温持续升高,自然界也会报复人类,气候型灾害日益增多。

  为了矫正这种不文明的生态利用行为,一些西方发达国家开始运用包括碳税、排放权交易、节能量交易等更加强有力的减排措施,引导企业和个人节能减排,确保大气环境容量的可持续利用。碳税作为一种政策性税收,其立法的目的是通过税收价格,引导和激励社会公众转变生产方式和消费模式,削减不必要的能源消耗和温室气体排放,减轻人类活动对大气环境的不利影响。

  (四)立法原则

  立法原则是碳税立法理念及立法目的的具体表现,并对碳税征管进行指导和规范。碳税是一种新型税种,不管其如何设计,都不能离开税收法定、税收公平、税收效率等三项基本原则的指导。税收法定原则要求碳税必须依法设定和征收,其是碳税立法应坚持的根本原则。税收公平和税收效率原则是两个倾向性原则,要求碳税法定的同时,也应考虑税收公平性和经济性两个侧面。

  与此同时,碳税作为一种新兴税种,它有别于传统税收,其环保功能要强于经济功能,在坚持税收一般性原则的同时,还应确立一些特殊性原则。建议将生态优先原则、风险预防原则和全程管理原则作为指导碳税立法的三项特殊原则。

  生态优先原则(或称环境优先原则)是指“在处理经济增长与环境保护之间的关系问题上,确立生态环境保护优先的法律地位,作为指导调整社会关系的法律准则”。[] 该原则明确了碳税的价值取向,对于立法目的选择具有重要指引,在环境利益与经济利益孰轻孰重的抉择方面,强调碳税应侧重于税收的环境保护功能,而非纯粹的增加财政收入。

  风险预防原则是指人类活动有可能对人体健康造成危害,或者对于生态环境可能造成严重的、不可避免的危害时,即使没有充足的科学证据证明该危害会必然发生,也应积极采取应对措施的准则。现阶段,温室气体排放与全球气候变暖之间有无必然联系还存在着争议,但是现有的气象记录似乎已反映了出了一种趋势:随着大气中温室气体含量的增多,全球气温会持续上升。若等到有充分的科学证据证明该联系时,再去决定是否采取应对措施,或许已经错过了最佳时机。风险预防原则作为目标性原则,指明了碳税制度设计的方向。在一定历史时期,气候变化趋势明显,可以拓宽税目范畴和适用高税率,反之亦然。

  全程管理原则是指行政机关对市场主体所从事的对环境有影响的经济活动进行全过程管理的准则。征收碳税不仅需要纳税义务人进行申报,也需要环保部门提供相关数据,还需要税务部门按照法定程序进行征管,涉及的主体较多,程序复杂。这就需要对整个过程进行系统管理,避免出现疏漏。以该原则为指导,在碳税征收前、征收中、征收后的各个阶段,税务机关和环保机关都需要密切合作、严格管理,避免出现偷税漏税现象,最大程度地发挥碳税的激励作用。

  当然,这六项立法原则会相互影响,相互融合、相互交叉和相互渗透,共同用于指导碳税的制度设计及实施。

  (五)立法进程

  我国在碳税立法进程安排方面,不宜急于求成,应在探索性立法的基础上逐步推进,最终走向全面立法。在探索性立法阶段,应以积累立法经验为重,可以从一些温室气体排放量大且易于操作的领域下手,或者选择一些地方性行政区域进行碳税征收试点。这种试点领域或区域的选择要具有一定的针对性和普适性:在立法领域选择时,应采用抓大放小的原则,率先在温室气体排放量较大的工业行业征收碳税。在试点区域选择时,应采用差异性标准,既选择一部分发达区域,又要选择一些欠发达区域进行试点,还要选择一部分经济发展适中的区域,这样才有助于检验碳税是否具有普适性。

  那么,该试点应在何时开始,期限应为多长呢?笔者认为,鉴于减排温室气体的国内外压力,“探索性立法”开始的越早越好。同时,基于国外碳税立法的充足经验,以及财政部、环保部等实务部分所做的充分论证,我国完全可能在“十三五”期间完成“探索性立法”实践。“十二五”期间,国家已经在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省市开展碳排放交易试点工作,其碳交易市场体系相对成熟,可以在这些省市率先进行碳税征收试点工作,探索运用碳税对中小企业进行规制,以及碳税与排放权交易制度的协调问题。

  在实践性立法阶段,借鉴国外经验的同时,更应立足我国的实际情况,依据我国经济发展状况、温室气体排放状况、排放源构成、工业结构、科学技术水平等因素,合理设计碳税的计税依据、纳税义务人、税目、税率、减免条件等实体性要素,以及税收确定、征收、执行、检查、处罚等程序性要素,完成碳税立法十点工作。在启动全面性立法之前,应首先对前期立法经验做一评价,取其精华,去其糟粕,建议“十四五”期间在我国全面开征碳税。

  二、我国碳税立法的微观设计

  碳税立法的微观设计主要侧重于制度建设问题,应妥善设计计税依据、纳税义务人、税目、税率、减免条件等关键要素。

  (一)计税依据

  1.国外经验

  在国外,碳税的计税依据主要有两种:一种是仅依据化石燃料中的碳含量征收,可称为单一模式;另一种是综合考虑化石燃料的含碳量和能源含量,可称为混合模式。国外大多数已经开征碳税的国家或地区都采用单一模式,仅有荷兰等少数国家曾采用过混合模式。1990年至1994年,芬兰以化石燃料中的含碳量作为征税依据。1994年,芬兰调整了计税依据,由单一标准转变为双重标准,按照化石燃料的含碳量和能源含量六四分成的原则征收碳税。1997年1月1日,芬兰又重返单一标准,以化石燃料中的含碳量为据征收碳税。

  采用混合模式,碳税虽然具有激励节能减排和促进新能源使用的功能,但是以碳含量为据征收的税收占税收总额的比重不可能达到100%,碳税激励节能减排的作用会下降。大多数国家或地区的选择,以及芬兰短暂变革后的理性回归,似乎表明以化石燃料中的含碳量为据设计碳税,才是现阶段碳税立法的最佳选择。其实,能源含量与气候变化没有必然联系,不应成为碳税关注的重点,把其归于专门的能源税收较为妥当,做到各有侧重,这样做也有助于协调好碳税与能源税之间的关系。

  2.我国选择

  在进行碳税立法时,最为理想的计税依据应是纳税人排放的二氧化碳量。在此种情形下,二氧化碳排放监测技术显得尤为重要。但是,目前我国温室气体排放监测技术滞后,相关设备购置费用高昂,若对所有的纳税人都安装监测设备,必然花费巨大,不符合立法经济性要求。在现阶段,“出于对测量难度大等征管手段技术性和可操作性的现实考量,同时考虑二氧化碳排放是因为消耗化石燃料而产生的”,可以把化石燃料中的含碳量作为计税依据。现阶段,运用红外线技术或化学实验等方法,可以测算出化石燃料中的含碳量,且价格低廉,具有较强的实践性。

  在选择以化石燃料中的含碳量作为计税依据时,也需要考虑此种模式存在的一些问题,并找到相应的解决办法。正如前文所分析的那样,化石燃料中的含碳量与此种燃料燃烧所释放出的二氧化碳量存在着科学联系。然而,按照国外经验,税务机关仅会依据纳税人所消耗的化石燃料量征收碳税,一般不会扣除其运用先进技术所减排的那部分二氧化碳量。由此会导致,纳税人改进碳减排技术的意愿不强。为解决此问题,建议按照企业实际减排二氧化碳的能力,减免部分税收,以此来提高企业改进二氧化碳治理技术的积极性。

  (二)征收阶段

  1.国外经验

  在碳税征收阶段选择上,国外共有两种模式:一种是上游模式,在化石燃料进入终端消费市场前,针对生产商或者销售商征收碳税;另一种是下游模式,在化石燃料进入消费市场后,针对消费者征收碳税。

  上游模式通常在化石燃料进入终端消费市场之前征税,其具有以下特点:一是前端管制。在化石燃料进入终端消费市场之前征收。二是征管效率较高。在化石燃料进口或批发等环节征收碳税,纳税人为总经销商或批发商,数量较少,征管效率相对较高。三是价格信号模糊。在此种情况下,碳税为间接税,化石燃料进入终端消费市场后,对其所征的税收隐藏在商品价格中,消费者无法面对直接的税收激励,容易造成消费者“模糊消费”,碳税激励效果减弱。

  下游模式通常在化石燃料进入终端消费市场后征税,其具有以下特点:一是末端管制。在化石燃料进入消费市场后征税。二是征管效率较低。在该模式下,碳税的纳税义务人为化石燃料的消费者,数量众多,在一定程度上影响着征管效率。三是激励效果较好。这时,碳税为直接税,税收的激励作用可直接到达消费者,在明确的税收价格面前,有助于避免“模糊消费”。

  现阶段,挪威、芬兰、瑞典、丹麦、斯洛文尼亚、英国、美国科罗拉多州的布德市、加拿大的英属哥伦比亚省、爱尔兰等大多数已经开征碳税的国家或地区都选择了下游征收模式,而印度、加拿大魁北克省、美国加利福尼亚州海湾空气质量管理区和加利福尼亚州空气资源委员会等少数国家或地区选择了上游征收模式。

  2.我国选择

  我国大多数学者都认为,应在上游阶段征收碳税。如,财政部财科所碳税研究课题组认为,“考虑到中国目前对煤炭、天然气和成品油征税的实际做法,为了保障碳税的有效征收,减少税收征管成本,建议将碳税的征税环节设在生产环节。具体来看:对于煤炭、石油和天然气,由资源开采企业缴纳;对于汽油、柴油等成品油,由石油的精炼、加工企业缴纳。”又如,复旦大学的李传轩博士认为,“我国应当根据不同的含碳能源产品选择不同的征收环节, 从而兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求。对于一次性能源产品, 包括原油、煤炭和天然气等, 可考虑在上游的生产环节进行征收; 对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品, 则考虑在中游的销售环节进行征收。至于下游的消费环节, 一般不应考虑。”

  当然,选择上游模式,仅需对为数不多的化石燃料生产企业或经销商征收碳税即可,征管效率较高。但是,若选择此种模式,会淡化碳税的激励效果,对于那些远离终端消费市场的生产商或经销商征收碳税,税收的价格信号呈递减趋势,消费者仅能感觉到化石燃料的价格在上涨,很难意识到国家减排温室气体的战略意图,不易发挥出碳税应有的调控效果。

  笔者认为,我国应采用下游征收模式。尽管下游模式存在纳税人较为分散、不利于监管、征收效率较低等弊端,但是该模式最大的优点在于能够使消费者在税收价格面前进行理性抉择,更直接感受到国家减排温室气体的战略意图。

  (三)税目范畴

  1.国外经验

  碳税税目设计与一国或地区的温室气体排放构成密切相关。大多数已开征碳税的国家或地区,多以“含碳量”为据征收碳税。这一选择,决定了碳税的税目设计会紧紧围绕着化石燃料进行。按照国际经验,开征碳税的国家,通常会采取循序渐进的原则,先对一些消耗量大,且易于管制的化石燃料,课以碳税。随后,再逐步拓宽应税化石燃料范畴,最终做到全面管制,最大程度地发挥碳税的激励效果。

  国外在确定应税化石燃料的过程中,通常会考虑以下因素:一是二氧化碳排放构成。二氧化碳排放构成对于税目设计起着决定性作用。若一国的二氧化碳主要源于工业领域,征税的重点会侧重于工业领域使用的化石燃料。同理,若二氧化碳主要源于交通领域或生活领域,税目则会需要围绕这些领域使用的化石燃料进行设计。如,加拿大英属哥伦比亚省排放的温室气体主要来源于交通领域和生活领域,应税化石燃料也主要围绕这两个领域进行设计。二是应对气候变化的态度。一国或地区应对气候变化的态度往往也会影响着应税化石燃料范畴。一般而言,应税化石燃涵盖的种类越多,越有利于减排温室气体。欧洲国家应对气候变化的态度较为坚决,税目范畴则较为宽广。与之相比,在很长的一段时间内,美国应对气候变化的态度并不积极,即使部分地区已经开征碳税,应税化石燃料范围也不宽。三是国家能源政策。在新能源使用的过程中,也会释放二氧化碳。但是,为了落实推广新能源的政策,大多数国家都会对新能源采取保护性税收策略,未纳入应税范畴。

  现阶段,国外碳税的税目设计呈现一定的差异性:一是范围不同。芬兰、挪威、瑞典、英属哥伦比亚省、魁北克省等国家或地区所设置的税目范畴较为宽广。比较而言,印度、智利、美国的布德市等国家或地区的碳税税目则比较窄。二是模式不同。在设计税目时,有单一模式与复合模式两种类型:单一模式是指碳税的课税对象,要么是化石燃料,要么是化石燃料终端制品,仅从两者之中择其一;复合模式是指碳税的课税对象同时包括化石燃料,以及其终端产品,也就是二次能源。目前,采取单一制模式的国家或地区最多。在该模式下,大多国家或地区都倾向于把化石燃料作为碳税的课税对象。当然,也有少数国家或地区选择把化石燃料的终端产品作为课税对象,例如美国布德市把电力作为课税对象。与单一模式相比,选择复合模式的国家或地区较少,仅有丹麦、英国和魁北克省等。三是重点不同。在进行税目设计时,大多数国家或地区仅关注于汽油、柴油、天然气、煤炭等常规化石燃料。当然,也有一些国家或地区的碳税税目涉及到了一些非常规燃料,如魁北克省把甲烷作为应税燃料,再如英属哥伦比亚省把丙烷、丁烷、乙烷、戊烷、废旧轮胎等作为应税燃料。

  2.我国选择

  2015年,我国一次能源消耗量为43亿吨标准煤。其中,工业(包括电力)消耗了约70%左右的能源。由于能源消耗与温室气体排放存在着必然的联系,该领域也应是温室气体排放的最大领域。近些年,国家一直注重能源资源利用效率提升问题。在能效提升方面,我国开展了高效节能产品推广、重点行业能效对标达标等工作。“十二五”期间,规模以上企业单位工业增加值能耗累计下降28%,实现节能量6.9亿吨标准煤,对全社会节能目标的贡献率达到80%以上。仅2015年,工业企业吨粗铜综合能耗下降0.79%,吨钢综合能耗下降0.56%,单位烧碱综合能耗下降1.41%,吨水泥综合能耗下降0.49%,每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.95%。尽管如此,我国能耗水平依旧较高,不仅远高于发达国家,甚至高于很多发展中国家。其中,钢铁行业国内平均能效水平与国际先进水平相比落后6%至7%,建材落后10%左右,石化化工落后10%至20%。由于工业领域依旧面临着巨大的减排压力,其应成为碳税管制之重点。此外,随着我国私家车数量急剧上涨,移动源所排放的温室气体量逐年上涨,该领域也应受到特别关注。

  笔者认为,在进行碳税立法时,应重点关注制造业和交通运输业等温室气体排放量较大的领域,率先对这些领域所使用的煤炭、汽油、柴油、天然气等易于管制的化石燃料课税,做到有的放矢。与此同时,逐步扩大到建筑、服务业等领域,同时拓宽碳税的调控范围,把矿物油、甲烷、丙烷、丁烷、乙烷、戊烷等其他不易管制的化石燃料逐步纳入碳税的税目范畴,避免存在疏漏,最终实现化石燃料的全覆盖。

  (四)纳税义务人

  1.国外经验

  纳税义务人是碳税的实际承担者。选择不同的征收阶段,碳税的纳税义务人会存在差异。印度、加拿大魁北克省、美国加利福尼亚州海湾空气质量管理区等,选择了上游征收模式,碳税的纳税人为化石燃料进口商、生产商或销售商,纳税人范围相对集中,数量较少。与之不同,挪威、芬兰、瑞典、丹麦等,选择了下游征收模式,纳税人为化石燃料消费者,范围相对分散,数量较多。此外,像荷兰等选择混合模式的国家,兼用上游和下游模式,纳税人较为特殊,既包括化石燃料的进口商、生产商或销售商,也包括化石燃料的消费者。

  以加拿大为例,魁北克省选择了源头征收模式,在化石燃料的生产阶段或首次销售阶段征收碳税。这就决定了,纳税义务人为汽油、柴油、加热油、电力、天然气、煤炭和甲烷等燃料的生产商或总经销商,据统计,应缴纳碳税的公司大约有50家,如加拿大魁北克水电公司、加拿大石油公司和加拿大壳牌公司等。与之不同,英属哥伦比亚省选择了下游模式,为量大面广的化石燃料的终端消费者。

  2.我国选择

  在我国,关于碳税纳税义务人尚存在分歧。一些学者认为,应根据碳税的实践历程,在不同的阶段,选择不同的纳税义务人。如,中国人民大学崔军博士认为,“在我国开征碳税之初,应在生产环节征税,以生产者作为纳税人,简单易行,降低税收成本。中远期,待相关技术手段成熟稳定之后,可在适当时机转变为在消费环节征税,以消费者作为纳税人。”这种主张可以称为“分阶段模式”。另一些学者认为,碳税的纳税义务人为直接向环境中排放二氧化碳者。如,“中国开征碳税研究”课题组认为,“凡是因消耗化石燃料向自然环境中直接排放CO2的单位和个人都是纳税义务人。根据碳税的征税范围和对象,我国碳税的纳税人可以相应确定为:向自然环境中直接排放CO2 的单位和个人。其中,单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。”又如,钟锦文和张晓盈认为,碳税的纳税义务人为“因消耗化石燃料向大气直接排放CO2 的人(包括法人和自然人)”。这种主张可以可以称为““末端模式”。

  关于“分阶段模式”,相关学者主张分为前期和中远期两个阶段,界定出了不同的纳税义务人范畴。一是关于“在碳税征收前期,我国应采用源头规制”主张的评介。笔者认为,这种模式不符合我国国情。虽然化石燃料的销售价格包含着碳税,最终仍由消费者买单,但是,此情形下的碳税属于间接税,其激励效果有限,容易增加消费者模糊消费的几率。二是对于 “在碳税征收中远期,我国应采用末端规制”主张的评介。笔者认为,尽管该主张符合我国碳税立法之宗旨,但是其在阶段选择上存在瑕疵,仅把中远期作为该模式的适用,没有把前期囊括在内。

  关于“末端模式”,相关学者主张“对消耗化石燃料、且直接向大气排放CO2者征税”是一种理想状态。但是,按照我国现阶段的科学技术水平,对所有直接向环境中排放二氧化碳者都征收碳税,不仅存在着技术难题,而且花费巨大,不具可行性。当然,待科学发展到一定水平,温室气体监测技术在全社会得以普及后,该主张也许会有较大的适用空间。

  笔者认为,最理想的纳税义务人范畴应为所有消耗化石燃料、且排放二氧化碳的单位和个人。但是,在我国现阶段的科技水平下,采用此种做法,不仅会存在技术难题,而且花费巨大,不符合立法的经济性要求。从理论上讲,若对纳税义务人范畴做一区分,对大型企业依据二氧化碳排放量课税,对中小企业和个人按照含碳量标准课税,似乎具有可行性。但是,基于我国特殊的国情,这种模式也不应被采用。原因在于:“十三五”期间,我国将全面启动碳市场,温室气体排放量较大的企业往往会被纳入该机制中,为了避免管制竞合问题的出现。

  被免除缴纳碳税的义务。此外,在征收碳税时,若采用“排放量”和“含碳量”的双重计税标准,对一部分纳税人按照“排放量”标准课税,而对另一部分纳税人按照“含碳量”标准课税,税收实施难度将增大。

  在进行碳税立法时,若我国选择以“含碳量”为计税依据,并在消费阶段征税的话,最为恰当的纳税义务人范畴应是消费化石燃料的单位和个人。

  (五)税率

  1.国外经验

  纵观国外经验,在设计碳税税率时,有两种标准,一种是统一税率,另一种是差别税率。统一税率是在以石燃料中的含碳量为据设计的前提下,为了保证碳税激励效果的一致性,相关国家和地区往往会对排放一吨二氧化碳当量的温室气体进行定价,设定一个统一的税率标准。基于此,按照应税燃料燃烧时所释放出的温室气体量,确定其应适用的税率。目前,荷兰、丹麦等国,以及加拿大魁北克省和英属哥伦比亚省都选择了此模式。此外,还存在差别税率,像芬兰、挪威和瑞士等国,对于不同化石燃料所适用的税率标准不尽相同。与其他燃料相比较,这些国家倾向于对汽油和天然气设置较高的税率。

  税率水平也是国外重点考虑因素。其实,碳税的功能定位直接决定着碳税的税率水平。关于碳税的功能定位,有三种倾向:第一种激励减排。若一国或地区征收碳税之目的在于减排温室气体,则会采用较高的税率标准,用高税收方式诱导市场主体节能减排。第二种筹集资金。若一国或地区征收碳税之目的在于为项目筹集资金,则会依据项目所需要资金量,来设置税率标准。第三种增加财政收入。若一国或地区征收碳税之目的在于增加财政收入,则会根据国家期望,设置税率标准。不管基于何种倾向,征收碳税都可以起到减排温室气体之功效。

  再者,国外也会按照一定的标准设置或调整税率。在设计碳税时,一些国家或地区选择了动态税率模式,其主要类型如下:一种是灵活年税率。一些国家每年都会对碳税实施效果做出评价,再依据评价结果确定出下一财政年度的碳税税率标准。如,加拿大的魁北克省会以各种化石燃料的年销售量为据,确定各种化石燃料应适用的税率标准。再如,1996年丹麦碳税实施之初,轻型燃料油的税率为每升3.67欧分。之后,它所适用的税率每年都在变动,在2000年、2002年和2005年,其税率分别为每升3.62分、3.63分和3.23分。另一种是逐年上涨税率。一些国家或地区碳税税率的起征点相对较低,在征收过程中,采用逐步上涨方式,逐年递增税率。如,加拿大的英属哥伦比亚省则采用了此模式。2008年,加拿大的英属哥伦比亚省的碳税税率为每排放一吨二氧化碳当量的温室气体10加元。之后,该标准逐年上涨5加元。该政策一直执行至2012年,达到每排放一吨二氧化碳当量温室气体30加元的标准。2007年,汽油、柴油、轻燃料油、重燃料油、航空汽油、喷气机燃料和煤油等所适用的税率分别为每升2.56分、2.76分、2.76分、3.11分、2.45分、2.62分和2.41分。而在2012年,上述燃料所适用的税率将分别上升至7.24分、8.27分、8.27分、9.33分、7.68分、7.87分和7.34分。

  2.我国选择

  “税率无疑是碳税立法中最敏感也最重要的要素之一, 税率的高低决定了税负的轻重, 也影响到碳税的实际效果。”目前,我国适用的税率有比例税率、定额税率和累进税率三种类型。具体而言:一是比例税率。针对同一课税对象,规定相同的税率标准。依据税率是否有统一标准,可以被划分为统一性的比例税率和差别性的比例税率。统一性的比率税率是指,针对一个税种只设置一个税率;差别性的比例税率则可以依据产品、行业和地区等的差异性,针对一个税收设置两个或两个以上的税率标准。二是定额税率。以课税对象的重量或体积等计量单位为据来确定税率。采用定额税率的税种,纳税人所缴纳的税款通常与课税对象的重量或体积成正比。此外,由于课税对象存在差异性,如区域差异,也可以设置差别性的定额税率。三是累进税率。指随着计税依据提高,而根据其级距增加的税率。通常而言,计税依据主要有实物量和价值量两种情况。累进税率通常依据课税对象实物量或价值量,而划分若干等级,以及每个等级的区间,并确定出每个等级所适用的税率标准,等级越大,税率越高。

  在进行碳税立法时,若我国选择以化石燃料中的含碳量作为计税依据,将会涉及量的核算问题。此时,定额税率应是最佳选择。在坚持定额税率的大前提下,结合国际经验,碳税税率设置还需考虑下述因素:一是减排目标。为了有效落实国家减排政策,碳税的税率水平需要与国家阶段性减排目标保持一致,减排目标高则适用高税率,反之亦反。二是边际成本。碳税的税率水平必须要高于企业购买替代燃料或治理二氧化碳的成本,只有这样才能鼓励市场主体使用新能源或改进治理技术。三是能源战略。对于国家推广使用的新能源燃料,尽管其燃烧也会释放二氧化碳,但是基于国家能源战略,应对这类替代性燃料设置低税率或零税率。

  基于以上分析,在达成减排目标的同时,为减少对社会经济的不利影响,建议我国碳税税率设置采取“统一性、低起点、周期性、动态化”的思路。具体而言:一是统一性。碳税税率应有一个较为客观的制定标准。在税率设置时,大多数已开征碳税的国家都采用这一方法:先对排放一吨二氧化碳当量的温室气体进行定价,然后依据各种燃料燃烧所释放出的温室气体量,核算出这种化石燃料应适用的税率标准。依据该方式设置碳税税率,二氧化碳排放同量同价,较为公平,也较为客观,建议被我国碳税立法所采纳。

  二是低起点。在碳税征收之初应适用较低的税率标准。迈克尔·瓦格纳总结了低起点税率的好处,他认为:“碳税从低税率开征,不会扰乱经济秩序,随着税率的持续增长,其经济激励效果会增强”。当然,这种低起点的税率与财政收入之间会存在着微妙关系。“最初,来源于碳税的财政收入会随着税率的上涨而增加。然而,在碳税税率上涨的过程中,随着其激励效果的增强,尽管税率仍然在持续上涨,但是化石燃料使用量却正在下降,这些来源于碳税的财政收入也会随之下降”。 现阶段,我国对化石燃料的依赖度较高,若立即征收税率较高的碳税,无疑会对经济产生严重的负面影响。这样做,尽管能较快地完成国家所设立的减排目标,但是要付出较大的经济代价,不符合我国国情。在碳税征收之初,税率水平不宜过高,先用税收价格信号向社会公众表明国家应对气候变化的决心即可。

  三是周期性。在一定的周期内,碳税税率建议呈规律性变化。我国发展规划通常以五年作为一个周期,完全可以将五年作为一个碳税实施周期,采用呈规律性逐年递增的税率。这样做,不仅不会对化石燃料依赖度较高的企业造成突如其来的打击,而且以逐渐递增的税率信号,引导其选择使用清洁能源或改进治理技术。

  四是动态化。一个碳税税率实施周期结束后,应重新制定下个周期所适用的税率标准。在五年的碳税税率实施周期届满后,应综合考虑上一个周期的减排效果,国家能源战略发展,以及阶段性的减排任务,制定出下一个五年周期应适用的税率。

  (六)税收归属及用途

  1.国外经验

  通过征收碳税,可以为一国带来丰厚的收入。在不同的国家或地区,由于碳税定位不同,因而碳税收入的用途也不尽相同。纵观国外经验,碳税收入主要用于以下几方面:

  一是项目支持资金。一些国家会把碳税收入用于支持温室气体减排或气候变化适应项目。加拿大魁北克省,美国布德市、加州湾区空气质量管理区和空气资源委员会等选择了该模式。其中,加州湾区空气质量管理区把碳税收入主要用于应对气候变化的项目。

  二是相关税费减免。一些国家或地区征收碳税后,会进行碳税收入的再循环,通过相关税收减免、补贴等方式,将这部分收入返还纳税人。芬兰,加拿大英属哥伦比亚省,澳大利亚[]等采用了此模式。例如,从1998年开始,芬兰征收碳税的目的在于通过增加环保税和营业所得税收入来抵消部分财政赤字,扩大税基,降低劳动税。1998和1999年,芬兰劳动所得税减少计划分别为15亿和35亿芬兰马克。

  三是多元化使用。大多数国家或地区都会把碳税收入用于上述用途,但是也有少数国家和地区把碳税收入用于多种用途,如英国、荷兰、丹麦和印度。英国把来源于碳税的收入,一部分用于抵消已经消减了的雇主薪金税(Payroll Tax),另一方部分则为提高能源效率及开发新能源提供资金支持。荷兰把来源于碳税的收入用于资助温室气体减排项目,以及补偿个人或者企业的税收负担。

  2.我国选择

  我国的税收归属有三种类型,分别是中央税、地方税、中央和地方共享税。具体而言,中央税是指由中央政府负责征收、管理和支配的税收。中央税是国家财政收入的主要来源,由国税系统负责征收,那些收入充足且稳定的税种往往会被纳入中央税范畴,如消费税、关税和车辆购置税等。地方税是指由地方政府负责征收、管理和支配的税收。地方税作为地方政府财政收入的主要来源,由地税系统负责征收,其设立的目的在于调动地方政府的积极性,以及确保地方政府能因地制宜地解决当地问题,如城镇土地使用税、车船税和房产税等。中央和地方共享税是指由国税系统负责征收和管理,并由中央和地方按照一定比例分成的税收,如增值税、企业所得税和资源税等。

  我国大多数学者认为,碳税构建应采用中央和地方共享税的思路。如,中国人民大学崔军博士认为,“应将碳税设计成为中央与地方共享税,但在分成比例上中央要占大头。”又如,薛钢也同样认为,应“将碳税作为中央与地方共享税。” 笔者赞同上述观点。碳税立法建议采用中央和地方共享税的思路,由国税系统负责征收,并按照一定的比例在中央和地方间分成。这样做,一方面有利于国家节能减排目标的宏观统筹,另一方面也有利于调动地方政府参与节能减排的积极性。

  在税收使用方面,我国若开征碳税,其首要目的应是通过提高能源价格,激励消费者减少化石能源使用,进而实现应对气候变化的作用。这就决定了,我国碳税收入的使用也会具有公益性,建议主要用于减缓和适应气候变化工作。

  (七)税收减免

  1.国外经验

  在现有碳税框架之下,一国或地区往往会根据企业经营状况、个人收入、财富、地理位置以及其他因素,确定出征税例外事项。选择上游模式的国家或地区,所设计的碳税,其税目范畴相对较小,且纳税人范畴特定,无需过多考虑征税例外事项。与之相反,选择下游模式,以及兼用上下游模式的国家或地区,所设计的碳税,税目往往较多,且纳税义务人范畴不特定,基于新燃料推广及企业保护等考虑,往往存在较多的税收例外事项。

  一是鼓励使用的能源。基于能源战略考虑,一国或地区会对使用新能源、可再生能源、生物质能等政策性燃料者,给予相应税收减免。如,英属哥伦比亚省对于生物柴油、乙醇、生物燃料、可再生能源等燃料的使用者免税。再如,瑞典对如乙醇、沼气、生物燃料、泥煤,以及垃圾的使用者免税。又如,美国布德市对于自愿购买Xcel Energy公司所提供的风力发电消费者免税。

  二是特殊封存燃料。一些国家或地区对于销售小剂量,且密封保存的化石燃料免征碳税。如,英属哥伦比亚省对于“销售经过包装的,且放置在含量小于4升的小密封容器里的燃料”进行免税处理。

  三是辅助性燃料。这类燃料在使用中不发生燃烧,而是作为原材料或试剂使用。如,英属哥伦比亚省对使用作为其它制品原料且不发生燃烧的燃料,以及作为试剂,冷却剂,防冻剂,还原剂等燃料者免征碳税。

  四是跨境运输过程中使用的燃料。基于国际法原则,对于在一国管辖领土、领空和领海范围外所使用的化石燃料应给予免税处理。挪威、瑞典、以及英属哥伦比亚省等,都作出了类似规定。下面以英属哥伦比亚省为例进行简要说明:航空运输。一种情况:仅终点或起点在该省的航班,且不在该省停留,其使用的燃料免税,比如温哥华到夏威夷的航班。另一种情况:以该省某个城市作为起点或终点,飞出该省辖区后航班所使用的燃料免税。航海运输。一种情况:在内线航道航行的客船,其起点或者终点只要有一处不在该省内,其使用的燃料免税,如温哥华至西雅图。另一种情况:起点或终点有一处不在该省内的货船或者客货两用船,只要不在该省内其它码头再次靠停,则免税。如果船舶在其它码头靠停,则仅对船舶在该省管辖范围的出发或到达码头与靠停码头之间行驶中所使用的燃料征税,而其它航段则免税。

  五是习俗或惯例。立法者在设计碳税的同时,也会考虑风俗习惯或国际惯例问题。如,依据加拿大《访问军队法案》规定,国外军事访问部队在英属哥伦比亚省所使用的燃料免税。再如,依据加拿大《印第安人法案》规定,印第安人按照其风俗习惯所使用的燃料免税。

  六是产业保护。在征收碳税的同时,基于一国的产业保护政策,一部分企业可以享受税收减免政策。一是能源密集型产业。在征收碳税之初,为避免税收对于产业的冲击,一些国家往往给予这些产业一定的免税优惠。如,挪威对电力消耗密集型企业免征电力消耗方面的碳税。二是其他产业。基于某种原因考虑,一些国家对于特定产业,也会给予相应的税收优惠。如,挪威对海洋捕鱼、内海货物运输等领域所使用的化石燃料免征碳税。再如,瑞典对园艺、采矿业、制造业、造纸业等给予了相应的税收优惠。

  2.我国选择

  在进行碳税立法时,在借鉴国外经验的基础上,基于我国能源使用情况,建议给予如下事项相应的税收优惠:

  一是新能源。新能源作为传统化石能源以外的能源形式,有太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能和核能等。当然,在一些新能源在燃烧时,也会释放二氧化碳,如生物质能。但是,与传统的化石能源相比,新能源清洁度较高,且具有可再生性,是一种取之不尽,用之不竭的能源。为了鼓励新能源利用,碳税征收前期不应把乙醇、沼气等新能源纳入课税对象。

  二是清洁电力。在进行碳税立法时,电力有可能会被纳入课税对象。这时,应分清电力来源,予以区别对待,以此来确保碳税设计的合理性。就电力来源而言,既有在化石燃料燃烧中获取的电力,又有利用风能、水能、核能等获取的电力。2015年,新能源在我国能源结构中的占比超过12%。截止2015年,我国可再生能源装机容量占全球总量的24%,新增装机占全球增量的42%,已经成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国。其中,清洁电力在我国电力构成中占据较高比例,若开征碳税,应给予免税处理,避免出现“误伤”。

  三是非燃烧用途燃料。有一小部分化石燃料,并非用于燃烧目的,而是被作为原材料、冷却剂、防冻剂、还原剂等使用,其使用过程中没有释放或者释放了少量的二氧化碳,其对于全球气候变暖的“贡献”不大,建议给予免税处理。

  四是域外使用燃料。对于那些在中国境内购买,而在国外使用的燃料,应给予免税处理,这种情形多发生在跨国运输领域。就航空运输而言,某一国际航班仅需对其在中国领空内所使用的化石燃料缴纳碳税,而在中国领空外所使用的化石燃料给予免税处理。同理,飞机、国际列车、国际巴士和国际轮船,在中国境外使用的化石燃料免税。

  五是特殊产业。所有排放二氧化碳的企业理应成为碳税的纳税主体。但是,若一国不顾某些产业的特殊性,对所有企业都适用统一的税收标准,必然会导致一些产业面临灭顶之灾。在进行碳税立法时,前期也可以考虑给予钢铁企业、火电企业、水泥企业等能源密集型企业相应的税收优惠。

  六是特殊群体。开征碳税后,像电力、天然气、煤炭等生活必须品的价格必然会随之上涨,城市和农村低收入群体所受到的影响较大,很有可能会影响到其正常生活。为了减少负面影响,应对其进行特殊保护,给予相应的税收优惠。

  三、碳税立法应确立的征管流程

  在征管流程设计上,加拿大英属哥伦比亚省所采用的“源头保障,终端买单”模式效果较佳。具体是指,化石燃料在国内首次销售时,总经销商依据化石燃料的销售量,向相关政府部门缴纳与消费者应纳碳税等额的保证金。从总经销商处进货的二级经销商应按照实际进货量缴纳保证金。同理,在化石燃料进入终端销售市场之前,与二级经销商一样,所有向上级经销商进货者,都应按照进货量,向上级经销商缴纳与消费者应纳碳税等额的保证金。在终端销售市场,由化石燃料的零售商代收碳税,并凭借税收凭证,要求上级经销商退还其保证金,以此类推,逐级退还。这种模式具有下述优势:一方面,化石燃料在某一国家进行首次销售时,便可以通过保证金方式进行控制,而且贯穿了化石燃料进口、批发、零售等整个阶段,有助于避免偷税漏税现象的发生。另一方面,在终端市场,面对明确的税收价格,有助于促使化石燃料的购买者进行理性抉择,避免间接税所存在的税收价格模糊,增加购买者模糊消费几率的弊端。

  在进行碳税立法时,我国可借鉴该模式。该模式中的利益相关方主要如下:其一,纳税人。购买化石燃料的单位和个人。其二,税务局。在我国,税务局有国税和地税两类,建议由国税局作为碳税征收主体。其中,参与到碳税征收的国税局有两种,一种是化石燃料零售商所在地的国税局,另一种是化石燃料总经销商所在地的国税局。其三,销售商。化石燃料的销售商包括总经销商、二级经销商、三级经销商……N级经销商(零售商)。其四,监督机关。碳税作为一种环境税,以环境保护作为首要目的,在征税过程中,应发挥环保机关的参与作用。其中,参与碳税征收监督的环保机关为化石燃料总经销商所在地的环保机关。

  该模式中的“两把利剑”:第一把,税收。在化石燃料的终端销售市场,由化石燃料的购买者支付碳税,零售商应履行代收义务,并按月上缴至其营业场所所在地的国税局,国税局在收到税款后应给零售商开具凭证。第二把,保证金。总经销商应按照化石燃料拟销售量,向营业场所所在地的环保部门缴纳与终端消费者应纳碳税额度等同的保证金。进购化石燃料时,二级经销商、三级经销商……N级经销商(零售商)都应按照实际采购量,向上级经销商缴纳与终端消费者应缴碳税额度相当的保证金,以此类推。零售商在收到国税局开具的缴税凭证后,依据该证据可以要求上级经销商退还保证金。随后,除总经销商外的各级经销商,都可以依据该凭证向上级经销商索要保证金。最后,总经销商在收到下级经销商所提供的缴税凭证后,应按月把该凭证交由国税局审核,审核通过后,由国税局开具证明,总经销商持此证明可以要求所在地的环保机关全额退还保证金。

  具体流程如下:第一步,在我国境内总经销商(一级经销商)在进行化石燃料首次销售时,应向环境保护机关缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金;第二步,购买化石燃料的二级经销商,应依据其采购量向总经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金。同理,在化石燃料进入终端消费市场之前的所有经销商(包括零售商在内)都应向上一级经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金;第三步,在终端销售市场,由化石燃料的零售商代收碳税;第四步,代收碳税的零售商,应以月为单位,向营业场所所在地的国税局缴纳碳税,并凭借国税局所开具的凭证,要求上一级的经销商退还保证金。以此类推,除了化石燃料一级销售商外的所有销售商,都应在下级经销商出具凭证时,退还其保证金;第五步,化石燃料的总经销商在收到下级经销商所提交的纳税凭证后,携带相关凭证及资料向营业场所所在的地的税务机关申请审核,审核通过后,凭借审核证明要求环保机关全额退还其缴纳的保证金。

  (作者系工业和信息化部国际经济技术合作中心能源资源环境研究所副所长、河北大学政法学院兼职硕士生导师、副研究员。)

 
 
 
 
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